Reflexiones sobre la Gobernanza y la Dirección Pública en una universidad pública: del modelo burocrático al modelo de gobernanza

"La experiencia viene a demostrar que el tipo de organización administrativa puramente burocrático, desde un punto de vista técnico, es capaz de lograr el grado más alto de eficacia. 
Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la Organización y para quienes tienen relación con ella"
(Max Weber, Economía y Sociedad, 1944)

El modelo burocrático weberiano de administración pública (caracterizado por la legalidad, la formalidad, la racionalidad, la impersonalidad y la jerarquía), contribuyó con acierto a centralizar los procesos de toma de decisiones e implementación de las políticas públicas. Sin embargo, dejó de ser un modelo óptimo en el estado moderno que aspiraba a proporcionar a la ciudadanía más servicios y de mayor complejidad, en la búsqueda de un Estado del Bienestar donde es preciso lograr una gestión eficiente con una restricción creciente de recursos.

Por su parte, la denominada Nueva Gestión Pública (NPM, New Public Management) o modelo gerencialista, buscó transformar las organizaciones de la administración pública utilizando herramientas propias del entorno privado para obtener una gestión más eficiente y eficaz de los recursos públicos: medición de la actividad y de los resultados, control activo y asignación clara de responsabilidades o desagregación en unidades funcionales con mayor autonomía y flexibilidad o capacidad de adaptación.

Combinando ambas aproximaciones, a finales del siglo XX toma forma el concepto de Gobernanza y la llamada Tercera Vía, que busca promover la colaboración entre los sectores público y privado, buscando la calidad del servicio sin perder de vista la gestión racional de los costes.

Pero para llevar todo esto a buen puerto es fundamental transformar la administración como ente orgánico formado por individualidades, y para ello es necesario que la dirección pública tenga no sólo el mandato de hacer sino la capacidad para hacerlo. 

Pero ¿están las universidades públicas preparadas para este desafío?

Mientras que la misión que dio origen a las universidades fue la de la transmitir el conocimiento a sus estudiantes (la docencia), con el discurrir de los siglos surgieron otras atribuciones igualmente importantes como la generación del conocimiento (la investigación) o la traslación del conocimiento extramuros y su interconexión con el entorno (las misiones de transferencia, vinculación o extensión universitaria).

Las universidades adoptan así un papel central en la sociedad del conocimiento y en su seno surgen movimientos de reforma y procesos de modernización para hacerlas más autónomas, competitivas, responsables, excelentes e interconectada con su entorno.

La gobernanza universitaria excede el concepto de “gobierno universitario” y según Enders comprende “al conjunto de complejos mecanismos, procesos e instituciones mediante los que los actores que intervienen articulan sus intereses, hacen uso de sus recursos e intentan alcanzar sus objetivos. La gobernanza se refiere a cuestiones como quién decide, cuándo y qué; o las propias reglas del juego. Cuestiones todas ellas que pueden afectar sólo a las propias universidades –gobernanza interna– o al conjunto del sistema de Educación Superior –gobernanza externa–“.

Siguiendo la clasificación de Clark, en una primera aproximación podemos decir que en España el sistema universitario se corresponde principalmente con un modelo autogobernado por el profesorado (la oligarquía académica en el modelo continental), que opera en un terreno de juego donde el Estado orienta las líneas generales para el desarrollo de la Educación Superior (modelo napoleónico) y en el que muy marginalmente la institución se orienta a las reglas y demandas del mercado (modelo anglosajón).

Desde los 90, las universidades han ido adoptando sistemas de evaluación de la calidad y acreditación de la calidad docente e investigadora, nuevas vías de financiación y variados instrumentos de política universitaria con el objetivo de incrementar su autonomía (a menudo escapando a la vez de la rendición de cuentas y la transparencia). Esto ha supuesto mayos discrecionalidad en el uso de los recursos y mayor autoridad en algunos ámbitos estratégicos.

Pero, aunque se haya mejorado en el fortalecimiento de las instituciones y se hayan logrado mejores liderazgos, ¿se ha conseguido una mayor profesionalización de los directivos públicos universitarios? En general no.

La dirección pública en una universidad pública es ocupada principalmente por miembros de la comunidad docente (por un sistema de elección del rector/a, cuyo único requisito de acceso es ser catedrático/a en un área de conocimiento), y en algunos puestos directivos y mandos intermedios por miembros del personal administrativo (en gran parte por una cuestión de antigüedad, no necesariamente en el mismo servicio).

Por lo tanto, no hay de partida ningún requisito de acceso a estos puestos que se refiera a sus aptitudes o capacidades de gestión o liderazgo, ni a las actitudes para la gestión de equipos complejos.

Los puestos directivos dependientes del rectorado se ocupan temporalmente (lo que dure la legislatura) por el sistema de nombramiento directo como personal de confianza o puestos de libre designación, operando de manera muy importante cuestiones personales y de “juegos de poder”, sin que haya ningún mecanismo de control externo o interno. Por su parte, los puestos directivos y mandos intermedios puramente administrativos se ocupan generalmente por concursos de méritos, tratándose a menudo de una carrera de fondo en la que el único factor determinante es la antigüedad.

Coexisten por tanto dos sistemas de provisión de puestos de dirección pública universitaria, en los que los factores relativos a las competencias de gestión, la capacitación o siquiera las actitudes para el puesto juegan un papel escaso o de peso muy limitado.

Por lo tanto, partiendo del análisis de Jamil Salmi, las universidades públicas difícilmente van a poder situarse en puestos altos entre las mejores a nivel mundial, ya que aunque pudieran estar en condiciones de cumplir con los dos atributos necesarios (una alta concentración de talento y recursos abundantes) no contarían con el tercero (una gobernanza favorable que impulse y permita una planificación y dirección estratégica, la innovación y, adicionalmente, una toma de decisiones ágil, flexible y eficiente y una gestión/administración autónoma de los recursos alejada de excesos burocráticos y regulatorios prolijos).

Sin embargo, dándole la vuelta a la situación y haciendo de la necesidad virtud, una universidad pública que partiendo de un ejercicio de autocrítica quiera evolucionar y transformarse “desde arriba”, podrá apostar por desarrollar una mejor gobernanza que le permitirá en el medio plazo ser capaz de competir mejor para obtener mayores recursos y atraer talento, creando valor para la sociedad y el entorno.

La cuestión es, ¿queremos hacerlo?